دانلود مقاله با موضوع طرحهای عمرانی
در قالب word و در 28 صفحه،قابل ویرایش، شامل:
فهرست مطالب:
طرحهای عمرانی پاشنه آشیل اقتصاد ایران
طرحهای عمرانی و فرایند تصویب و اجرای آنها درایران
مسایل و مشکلات طرحهای عمرانی
چکیده:
: طرحهای عمرانی در حکم نبض اقتصاد جامعه هستند. به اعتبار این طرحها، سرمایه‌گذاریهای دولتی محقق و به‌همراه سرمایه‌گذاریهای بخش خصوصی رشد اقتصادی را موجب می‌شوند. فعالیتهای مربوط به طرحهای عمرانی کشور،عمدتا پس از شکل‌گیری برنامه‌های توسعه اقتصادی ـ اجتماعی دنبال و از محل درآمدهای عمومی مربوط به بودجه دولت‌تأمین شده است. از این رو، موفقیت طرحهای مزبور به معیار برجسته‌ای در سنجش و قضاوت در عملکرد دولتها تبدیل‌می‌شود و بازتابی از کارایی و اثربخشی شیوه‌های مدیریت در کشور به شمار می‌رود.
اکثر طرح (پروژه)های20 عمرانی در حال حاضر با مشکل طولانی شدن مدت اجرا و چند برابر شدن هزینه اتمام مواجه‌هستند. طولانی شدن مدت اجرای طرحها به معنای معطل ماندن منابع مالی و فیزیکی کشور به صورت طرحهای نیمه تمام وافزایش هزینه تمام شده طرحها و نیز نشان دهنده آن است که متناسب با اعتبارات عمرانی مصرف شده ظرفیتهای جدید به‌وجود نمی‌آید. چنانچه هزینه فرصت (نبود سود) حاصل از معطل ماندن منابع نیز به هزینه تمام شده طرحها اضافه شود عدم‌کارایی نظام اجرایی طرحهای عمرانی کشور وضوح بیشتری پیدا می‌کند.
تسریع در بهره برداری از این پروژه‌ها با توجه به ارزش زمانی پول صرف شده و همچنین به حداقل رساندن هزینه‌های‌اجرای آنها و حفظ و بهبود کیفیت اجرا، عوامل موفقیت پروژه‌های عمرانی به شمار می‌رود.
در این مقاله، پس از مروری گذرا به مفاهیم پروژه، مدیریت پروژه و سیستمهای اجرای آن، طرحهای عمرانی کشور وفرایند تصویب و اجرای آنها مورد بحث و بررسی قرار می‌گیرد. پس از بررسی مسایل و مشکلات موجود در طرحهای عمرانی‌و طبقه بندی آنها، در پایان مقاله پیشنهادهایی ارایه می‌شود.
کلید واژه‌ها: پروژه، مدیریت پروژه، سیستمهای اجرایی پروژه، نظام فنی و اجرایی و طرح عمرانی
چکیده:
مقدمه
پروژه به مجموعه‌ای هماهنگ از فعالیتها اتلاق‌می‌شود که تنها برای یک بار انجام می‌شوند وطرحی (ایده) را در یک مدت زمان معین و بااستفاده از منابع تعیین شده قبلی و با رعایت‌مشخصات و کیفیت توافق شده عینیت می‌بخشدو اهداف مشخصی را دنبال می‌کند. ویژگیهای‌پروژه عبارت‌اند از
1. هدفمند است
2. دوره حیاتی (آغاز و انجام) دارد
3. تجزیه و تحلیل و تأمین منابع را می‌طلبد
4. نیازمند برنامه‌ریزی است
5. نیاز به سازمانی برای کنترل و رهبری دارد
6. سازمان پروژه یک ساختار موقت است
7. جهت ایجاد تغییر و تحول طراحی شده است
موارد زیر گامهای اصلی در فرایند پروژه را تشکیل‌می‌دهند
1. تشخیص نیاز (هدف)
2. طرح و برنامه نیل به هدف
3. تأمین منابع مالی
4. مطالعه و تحقیق
5. طراحی
6. تدارک
7. اجرا
8. راه‌اندازی
9. بهره‌برداری
عوامل انجام‌دهنده پروژه در یک تقسیم بندی کلی‌عبارت‌اند از
1.صاحب نیاز که تشخیص نیاز و تعیین اهداف‌پروژه را بر عهده دارد
2.سرمایه گذار که تأمین منابع مالی بر عهده‌اوست
3.طراح که طرح و برنامه نیل به هدف را پی‌ریزی‌می‌کند.
4.سازنده که اجرای طرح و برنامه را بر عهده دارد
در صورت تأمین منابع مالی پروژه توسطصاحب نیاز عوامل اصلی پروژه عبارت‌اند ازمالک (کارفرما)، طراح و سازنده که بر حسب‌انجام اقدامات سه گانه مهم تأمین منابع مالی،طراحی وساخت در درون سازمان کارفرما و یاتأمین آنها از منابع خارجی و همچنین چگونگی‌واگذاری مسئولیتها این اقدامات به منابع خارجی(در صورت خرید خدمت از منابع خارجی،واگذاری مسئولیتتها به یک منبع واحد و یا تقسیم‌آن به منابع متعدد). سیستمهای گوناگون اجرای‌پروژه به شرح زیر متمایز می‌شوند.
1.سیستم خود اجرا (تک عاملی): در این سیستم‌کارفرما، علاوه بر تأمین منابع مالی پروژه،تمامی خدمات مرحله اجرای پروژه شامل‌طراحی، ساخت و مدیریت را در درون سازمان‌خود تأمین می‌کند. این روش در ایران به روش امانی موسوم است.
2.سیستم طرح و ساخت21 (دوعاملی): در این‌سیستم عوامل طراح و سازنده در یک سازمان‌واحد و طی یک قرارداد واحد با کارفرما انجام‌طراحی و ساخت پروژه را بر عهده می‌گیرند.
3.سیستم متعارف22 (سه عاملی): در این سیستم‌کارفرما ابتدا طراحی پروژه را از منبع یا منابع‌خارجی تأمین و سپس ساخت را به منبع یامنابع خارجی دیگر واگذار می‌کند.
البته سیستمهای اجرا به موارد فوق محدودنمی‌شوند و سایر روشهای اجرای پروژه اشکالی‌از سیستمهای مزبور هستند از قبیل کلیدگردان که‌در آن فعالیتهای طراحی (مشاور) و ساخت(پیمانکار) در هم ادغام می‌شود و B.O.T که به ساخت، بهره‌برداری و انتقال23 موسوم است، دراساس همان سیستم طرح و ساخت است. بدیهی‌است که در هر یک از سیستمهای اجرا، مرزهای‌مسئولیت و ریسک عوامل دست اندرکار متفاوت‌است.
طرحهای عمرانی و فرایند تصویب و اجرای آنها درایران
پروژه‌های عمرانی در ایران طبق تعریف عبارت‌اند از مجموعه پروژه‌هایی که بر مبنای‌مطالعات جامع توسعه کلان در برنامه‌های توسعه‌اجتماعی و اقتصادی کشور منظور و برنامه‌اجرایی و بودجه آن در بودجه‌های سالانه کشورتعیین و تأمین اعتبار می‌شوند و با تخصیص‌اعتبار و نظارت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به‌مرحله اجرا در می‌آیند.
همپای شکل‌گیری نظام برنامه‌ریزی کشور،فعالیتهای مربوط به طرحهای عمرانی در قالب‌اجرای برنامه‌های توسعه اقتصادی ـ اجتماعی ودر چارچوب تخصیص اعتبارات عمرانی‌سازماندهی شده است. حجم قابل توجهی ازمنابع مالی این پروژه‌ها که کارفرمای آنها دولت‌است صرف تهیه و ساخت کالا و تجهیزات وعملیات ساختمانی و نصب می‌شود. شیوه اجرای‌غالب طرحهای عمرانی طی این دوران شیوه‌متعارف (سنتی یا سه عاملی) بوده که از برنامه‌سوم توسعه (1342-46) معمول شده است. این‌حوزه فعالیت عمدتا در اوایل برنامه‌های اول ودوم توسعه قبل از انقلاب در کنترل شرکتها و دفاتروابسته به سازمانهای بین‌المللی و کشورهای‌خارجی مختلف بود. به تدریج عوامل اجرایی‌طرحهای عمرانی شامل دفاتر مهندسان مشاور وپیمانکاران داخلی شکل گرفتند و هویت مستقل‌یافتند. در سال 1378 تعداد واحدهای خدمات‌مشاوره تشخیص صلاحیت شده 663 شرکت بودکه 92% آنها خصوصی و بقیه دولتی و مختلطبودند. در همین سال 125 شرکت خدمات‌مشاوره در سطح استانها فعالیت می‌کردند که 85درصد متعلق به بخش خصوصی و 10 درصدمتعلق به بخش دولتی بودند. تا پایان سال 1378تعداد واحدهای پیمانکاری تشخیص صلاحیت‌شده بالغ بر 1376 شرکت بود که 92 درصد آنهاخصوصی و بقیه دولتی و عمومی بودند.
همچنین در طول پنجاه سال نظام‌برنامه‌ریزی کشور برخی قوانین و مقررات مهم ازجمله قانون محاسبات و آیین‌نامه معاملات‌دولتی، آیین‌نامه تشخیص صلاحیت و ارجاع کاربه مشاوران، دستور عملهای رتبه بندی مهندسان‌مشاور، شرایط عمومی پیمان و قانون برنامه وبودجه تصویب شد. طی سالهای اخیر (عمدتا ازسال 1364) توسط سازمان برنامه و بودجه(سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی فعلی کشور) وزارتخانه‌ها (دستگاههای اجرایی) و نمایندگان‌تشکلهای صنفی مهندسان مشاور و پیمانکاران به‌منظور تدوین اصول راهنمای حاکم بر نظام فنی واجرایی طرحهای عمرانی کشور (نمودار بالا)صورت گرفته است. نظام فنی و اجرایی، طبق‌تعریف مصوب سال 1352 هیئت وزیران، به‌مجموعه‌ای از ضوابط، معیارها، آیین‌نامه‌ها، وروشها و مانند آنها ... اتلاق شده است که برای‌اجرای طرحهای عمرانی مورد استفاده قرارمی‌گیرند.
برای اینکه تصویری از وضعیت پروژه‌های‌عمرانی ملی در سطح کشور ارایه شود، بر اساس‌آخرین گزارش سازمان مدیریت و برنامه ریزی‌کشور، 9 هزار و 80 پروژه نیمه تمام وجود دارد که‌از این تعداد 2 هزار و 413 پروژه تا پیش از سال74، 4 هزار و 129 پروژه در روزهای پایانی اجرای‌برنامه دوم توسعه و 2 هزار و 538 پروژه نیز درسال 79 عملیات ساخت آنها آغاز شده و تا به‌حال نیز به پایان نرسیده است. برای اتمام این‌پروژه‌ها ]که میانگین زمان بهره برداری از آنها بنا به‌اظهارات رییس کمیسیون برنامه و بودجه مجلس‌بین 9 تا 10 سال ذکر شده و برخی بسته به بزرگی‌آنها حتی 15 تا 20 سال نیز به طول انجامیده‌است213 [ هزار میلیارد و 515 میلیون ریال بایدهزینه شود که 95 هزار میلیارد و 926 میلیون ریال‌از این مبلغ از محل درآمدهای عمومی و 117هزار میلیارد و 589 میلیون ریال نیز از محل سایرمنابع مالی کشور تأمین خواهد شد.
در ادامه به طور خلاصه مراحل متعددمربوط به تصویب و اجرای طرحهای عمرانی ذکرمی‌شود.
ابتدا اطلاعات مورد نیاز درباره طرحهای‌پیشنهادی جمع‌آوری و سپس طرح پیشنهادی‌توسط دستگاه اجرایی بررسی و پس از تأیید به‌مدیریت مربوط در سازمان مدیریت وبرنامه‌ریزی جهت بررسی ارسال می‌شود. درصورت تصویب، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی‌طرح را جهت بررسی و تصویب به دولت‌می‌فرستد. ریاست جمهوری طرحهای مصوب درهیئت وزیران را در قالب لایحه بودجه به مجلس‌شورای اسلامی ارایه می‌کند. در کمیسیون برنامه وبودجه و سایر کمیسیونهای مربوط و در نهایت درجلسه علنی مجلس طرح مورد بررسی (درصورت داشتن شرایط لازم) تصویب و پس ازتأیید شورای نگهبان طرحهای عمرانی در قالب‌قانون بودجه توسط رییس مجلس به ریاست‌جمهوری جهت اجرا ابلاغ می‌شود. رییس‌جمهور، قانون بودجه را به رییس سازمان‌مدیریت و برنامه ریزی، جهت ابلاغ به‌دستگاههای اجرایی، ارسال می‌کند. سازمان‌مدیریت و برنامه ریزی، طرحهای مربوط به هردستگاه اجرایی را به بالاترین مسئول دستگاه ابلاغ‌می‌کند و ردیف اعتباری به وجود آمده را متذکرمی‌شود. پس از ابلاغ قانون بودجه، وزارت اموراقتصادی و دارایی نسبت به تعیین بانک عامل وافتتاح حساب مخصوص هر طرح اقدام و سپس‌هر دستگاه اجرایی مجری طرح خود را انتخاب‌می‌کند. علاوه بر آن، دستگاه اجرایی موظف است‌پس از تهیه فهرست مقادیر و انجام فعالیتهای‌مختلف، موافقت‌نامه طرح را با سازمان مدیریت‌و برنامه‌ریزی مبادله کند. موافقت‌نامه، پس ازتصویب در دفتر تلفیق سازمان مدیریت وبرنامه‌ریزی، به دستگاه اجرایی ارسال و رونوشت‌به اداره نظارت بر اجرای بودجه وزارت اموراقتصادی و دارایی و همچنین ذیحسابی و دیوان‌محاسبات فرستاده می‌شود. مجری طرح پس ازدریافت موافقت‌نامه مصوب، جهت اجرای پروژه‌نیاز به مهندس مشاور دارد. از این رو، به مدیریت‌امور مشاوران سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی‌مراجعه می‌کند و پس از طی چند مرحله مهندس‌مشاور برای طرح تعیین می‌شود. در این مرحله،قراردادی با مهندس مشاور طرح به امضا می‌رسد.ذیحسابی و دیوان محاسبات دو مرجعی هستندکه اسناد مربوط به پرداختها را تنظیم، تأیید و به‌وزارت امور اقتصادی و دارایی جهت اعطای‌اعتبار ارسال می‌کنند. از طرف دیگر، مراحل‌اجرای طرح و مشخصات فنی آن با همکاری‌مهندس مشاور و مجری مشخص می‌شود.از این‌مرحله، پیمانکار وارد فرایند طرح عمرانی‌می‌شود. بدین ترتیب که مدیریت امور پیمانکاران‌و مشاوران سازمان مدیریت و برنامه ریزی،تعدادی پیمانکار واجد صلاحیت را برای اجرای‌کار به مجری طرح معرفی می‌کند. در این مرحله،مجری طرح، با برگزاری مناقصه، با پیمانکارقرارداد منعقد می‌کند. چنانچه مناقصه به نتیجه‌نرسد، مجری با رعایت مفاد آیین‌نامه‌ها و دستورعملهای ذیربط موجود، از طریق ترک تشریفات‌مناقصه اقدام می‌کند. پس از عقد قراردادهای‌مهندس مشاور و پیمانکار با مجری طرح،طرفهای قرارداد درخواست دریافت پیش پرداخت‌می‌کنند و مجری، از طریق ذیحسابی، از اعتبارات‌مصوب درخواست تخصیص می‌کند. این‌درخواست به مدیریت مربوط در سازمان مدیریت‌و برنامه‌ریزی ارسال و در صورت لزوم، پس ازانجام تغییرات، به دفتر تلفیق فرستاده می‌شود.سپس مبلغ کاهش یافته اعتبار به مجری وذیحسابی جهت اخذ وجه از اداره کل خزانه ابلاغ‌می‌شود. پس از دریافت دستور پرداخت توسطذیحسابی خزانه و بررسی و مطابقت مبالغ‌پیشنهادی با بودجه مصوب، اسناد را تنظیم و پس‌از تأیید نماینده دیوان محاسبات، از طریق بانک وحساب مربوط، نسبت به واریز وجه تخصیص‌اولیه اقدام می‌کند. نخستین اقدام پیمانکار دراجرای طرح پس از اولین پرداخت تجهیز کارگاه‌است.
چنانچه در حین اجرای طرح، شرایط عمومی‌پیمان و مبالغ تعیین شده برای اتمام کار تغییر کند،تهیه اصلاحیه برای موافقت‌نامه ضروری است.مبلغ اضافی برای اتمام فیزیکی کار توسط مجری‌طرح تعیین و به مدیریت بخش مربوط در سازمان‌مدیریت و برنامه ریزی ارسال می‌شود. در این‌مرحله، بررسیهای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی‌با تکمیل مدارک لازم به دفتر تلفیق اعلام می‌شود.این دفتر، پس از بررسی مجدد، مراتب را از طریق‌رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به دستگاه‌اجرایی می‌فرستد و رونوشت آن را به دیوان‌محاسبات و اداره کل نظارت و بررسی بودجه دروزارت امور اقتصادی و دارایی ارسال می‌کند. پس‌از انجام پیشرفت کار (حدود 97%) و قابل‌بهره‌برداری بودن طرح و موافقت پیمانکار ومهندس مشاور، مراتب به مجری اعلام می‌شود. ازکمیسیون تحویل موقت توسط مجری دعوت به‌عمل می‌آید. بعد از بازدید کمیسیون تحویل‌موقت و تأیید آن، پیمانکار نسبت به تکمیل طرح‌اقدام می‌کند. با تأیید مهندس مشاور، جهت‌تسویه حساب قطعی با پیمانکار مراحل لازم‌انجام می‌شود. اگر در دوره تضمین شده توسطپیمانکار، مشکلی بروز کرد از وی درخواست‌می‌شود آن را برطرف کند. در غیر این صورت، باانقضای مهلت تضمین، پیمانکار تحویل قطعی راتقاضا می‌کند و با موافقت دستگاه مجری این امرصورت عملی به خود می‌گیرد.
پس از اتمام عملیات ساخت و تحویل‌قطعی طرح عمرانی، مرحله بهره برداری آغازمی‌شود. دستگاه بهره برداری، دستگاهی است که‌پس از اجرا و تکمیل طرح عمرانی طبق قوانین ومقررات مربوط موظف است ضمن بهره‌برداری ازآن نگهداری کند. این دستگاه ممکن است همان‌دستگاه اجرا کننده طرح و یا دستگاه دیگری باشد.به عنوان مثال در مورد طرحهای راهسازی، وزارت‌راه هم دستگاه اجرایی و هم دستگاه بهره برداری‌کننده است و در مورد طرحهای مثلا بیمارستانی‌باید وزارت مسکن، دستگاه اجرایی و وزارت‌بهداشت، درمان و آموزش پزشکی دستگاه بهره‌برداری کننده باشد.
مسایل و مشکلات طرحهای عمرانی
مسایل و مشکلات مربوط به طرحهای عمرانی‌زمانی برجسته می‌شود که بدانیم اعتبارات آنها ازمنابع مالی دولت و از فروش نفت تأمین می‌شودو از این رو، تحت تاثیر نوسانات ناشی از درآمدنفت خام صادراتی قرار می‌گیرد. به این معنا که‌وقتی درآمد نفت خوب است، پروژه‌های زیادی‌تهیه و اجرا می‌شود. پس از گذشت مثلا یکسال‌ناگهان بخش نفت دچار مشکل می‌شود و درآمدارزی کاهش می‌یابد. در نتیجه به ناچار سرعت‌پیشرفت بسیاری از این پروژه‌ها کند می‌شود وتوجیه اقتصادی و اجرایی آنها از بین می‌رود.پیامد این امر بی‌ثباتی و رکود است و بر اثر آن‌جامعه به شدت زیان می‌بیند. از طرف دیگر گاهی‌در حالتی به سر می‌بریم که درآمد نفت کم است ودر تنظیم برنامه و بودجه مجبور می‌شویم اقتصادرا در حداقل شکوفایی نگه داریم. پس از مدتی‌یکباره درآمد نفت بیشتر می‌شود و ما هیچ پروژه‌از پیش طراحی شده‌ای نداریم که این درآمدها را به‌آن تخصیص بدهیم، از این رو به هزینه‌های جاری‌و اتلاف منابع می‌پردازیم
جنبه مهم دیگر تأمین اشتغال است،بخصوص وقتی توجه کنیم که بخش ساختمان واجرای طرحهای ساختمانی نیمی از اشتغال بخش‌صنعت را به خود اختصاص می‌دهد و با توجه به‌ایجاد سالانه 700000 شغل جدید طی برنامه‌پنجساله سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی وفرهنگی، موضوع رفع مسایل و مشکلات‌طرحهای عمرانی اهمیت صد چندان می‌یابد،بویژه آنکه قدرت خرید درآمدهای نفتی به دلیل‌کاهش ارزش دلار و تورم جهانی نسبت به 25 سال‌گذشته کمتر (حدود نیم برابر) است و مشکل‌افزایش جمعیت کشور و عرضه نیروی کار طی‌سالهای آینده همچنان به قوت خود باقی است.
مطالعات اندکی که در خصوص مسایل ومشکلات مربوط به تهیه و اجرای طرحهای‌عمرانی انجام شده، جملگی حاکی از عملکردنامطلوب آنهاست. بر اساس یکی از این‌مطالعات، علت اساسی در افزایش مدت و هزینه‌اجرای طرحها به عدم توازن بین بودجه عمرانی وحجم طرحهای عمرانی در دست اجرا برمی‌گردد 26 و بر اساس گزارشهای نظارتی‌پروژه‌های عمرانی که هر سال توسط معاونت امورفنی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی منتشرمی‌شود علل تاخیر را می‌توان به کمبودها ونارساییهای موجود در تأمین اعتبار، طراحی،مطالعه، تهیه زمین، تأمین ماشین آلات وتجهیزات، دستگاه اجرایی، پیمانکار، مهندس‌مشاور و نظارت و غیره تقسیم‌بندی کرد.
در مطالعه دیگر، 24 طرح از میان 42 طرح‌عمرانی مهم از لحاظ دو شاخص مورد بررسی‌قرار گرفته است. در نمودار صفحه بعد روی محورافقی نسبت هزینه تمام شده طرح به برآورد اولیه‌و روی محور عمودی نسبت مدت تکمیل طرح به‌برآورد اولیه آمده است. چنانچه طرحی از نسبت1/1 (نسبت به دو شاخص مذکور) برخودار شوددر نقطه مطلوب است. مشاهده می‌شود که‌طرحهای در ناحیه نیمه مطلوب و نامطلوب‌اکثریت طرحها را تشکیل می‌دهند.
در یک پژوهش دیگر تلاش شده است تاعوامل مؤثر بر هزینه ساخت پروژه‌ها موردبررسی قرار گیرد.
در مقاله حاضر تلاش می‌شود تا مسایل ومشکلات طرحهای عمرانی از دیدگاه دست‌اندرکاران این طرحها یعنی دفاتر بخشی و تلفیق‌سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، مهندسان‌مشاور و پیمانکاران (چه در قالب تشکلها و چه‌به‌صورت انفرادی) مورد بررسی قرار گیرد. این‌بررسی از طریق مصاحبه و پرسشنامه طراحی‌شده انجام شده است. انبوه مسایل و مشکلات‌عنوان شده به صورت زیر طبقه‌بندی شده است که‌هر یک شامل مشکلات اصلی و عمده وویژگیهای آنها است.
1. ابتدا طرح تصویب و بعد اجرا می‌شود،سپس مورد مطالعه قرار می‌گیرد. پروژه‌هایی‌وجود دارند که اصلا تعریف نشده اما اجرا شده‌اند.نمایندگان مجلس تأکید و پافشاری زیادی برتعریف و اجرای طرحها حتی بدون توجیه لازم‌دارند. در تعریف طرحها، عرضه بدون تقاضامطرح می‌شود. طرحهای عمرانی برنامه اول ودوم، بیشتر بازتاب خواسته‌ها و تقاضاهای‌مقامات محلی، نمایندگان مجلس و مسئولان رده‌بالای نظام بود. در مورد اکثر طرحهای آغازین،تفکر احساسی حاکم بوده است. هر سال هزارهاطرح به دلیل مسایل سیاسی مطرح می‌شود. تفکر سیستمی وجود ندارد، به جای آنکه ملی فکرشود، تفکر بخشی حاکم است. سازوکار تعریف‌پروژه با مشکل روبه‌رو است.
2. دولت ابزار و امکانات کنترل در اختیارندارد. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشورنتوانسته است تکلیف خود را با سایر سازمانهامشخص کند. جایگاه قانون و سازمان مدیریت وبرنامه‌ریزی کشور زیر سئوال است. قانون سازمان‌مدیریت و برنامه‌ریزی کشور از سال 1351تاکنون هیچ تغییری نکرده است. سازمان مدیریت‌و برنامه‌ریزی کشور هنوز از لحاظ نظارت برطرحهای عمرانی تعریف روشنی ندارد و اینکه آیانظارت فقط برنامه‌ای باشد یا جنبه‌های فنی را دربربگیرد مشخص نیست. سازمان مدیریت وبرنامه‌ریزی برای کنترل و ارزیابی نظام مشخصی‌ندارد.
3. مطالعات امکان‌سنجی جنبه فرمایشی‌دارد. مسئولان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی‌کشور مطالعات امکان سنجی را به دلیل عدم‌آشنایی کامل با کار جدی نمی‌گیرند. معاونت فنی‌سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تأکید زیادی‌بر توجیه فنی و اقتصادی طرحها ندارد.
4. قراردادها در ایران جدی گرفته نمی‌شوند.شکایتی از سوی دولت علیه پیمانکار و مشاوروجود ندارد. شرایط عمومی پیمان عملا اجرانمی‌شود. شرایط عمومی پیمان به نفع کارفرما ویکجانبه است. در قراردادها مهندس مشاور حق‌فسخ ندارد و نمی‌تواند علیه کارفرما ادعایی مطرح‌کند. کارفرماهای ایرانی کسر شأن خود می‌دانند که‌خسارت بپردازند. خط و مرزهای مسئولیت‌روشن نیست.
5. دستگاه اجرایی یک برآورد مالی از انجام‌کار ندارد و تأکیدش تنها روی تأمین مالی است.ضعف فنی کارفرما مشهود است. یکی از علل‌تاخیر در اجرای طرحهای عمرانی، خدمات‌کارفرمایی از جمله مطالعات زیر سطحی،ژئوتکنیک و آزمایش نمونه‌های اخذ شده ازژئوتکنیک است. مهندس مشاور پس از تعریف‌طرح وارد صحنه می‌شود. در هیچیک از طرحهاکادر بهره بردار تربیت نمی‌شود که طرح را بشناسد.عامل چهارم باید در خدمت بهره‌بردار باشد.بر اساس مطالعات صرف، نمی‌توان اعتبار تعیین‌کرد، اعداد وارقام باید صحیح باشد. در مواردی،پیمانکاران پس از خلع ید شدن دوباره به کاردعوت می‌شوند.
6. تأیید صلاحیت پیمانکاران و مهندسان‌مشاور شکل صوری دارد. تشخیص صلاحیت‌بدون توجه واقعی به ارجاع کار و انتخاب پیمانکارمشکل آفرین است. تشخیص صلاحیتهای سازمان‌مدیریت و برنامه‌ریزی کشور روی کاغذ درست‌است و در مواردی شرکتها وجود خارجی ندارند،به این معنا که برخی از اعضای آنها در خارج ازکشور هستند.
7. کارفرما پول را دیر می‌دهد. در برخی‌طرحها، حق نظارت مشاور بیشتر از کل اعتبارطرح شده است. هزینه مهندسان مشاور در خارج15-20 درصد قرارداد است اما در ایران 4 درصداست. جبران خدمات مهندسان مشاور مناسب‌نیست. مهندسان مشاور مشکل حق زحمت دارند.تعهدات مالی از طرف مجریان به طور مناسب وبه موقع پرداخت نمی‌شود. عدم تأمین به موقع‌اعتبار طرحها و عدم تخصیص بهینه اعتبارات ازمشکلات عمده است. سیستم بانکی از طرحهای‌عمرانی حمایت نمی‌کند. اعطای وام به پیمانکاران‌بسیار مهم است.
8. طراحیها اقتصادی نیست و توجهی به‌مسایل فنی نمی‌شود. در مواردی مهندسان مشاورزائده کارفرما هستند. در برخی موارد تخمین‌مهندسان مشاور از قیمتهای واقعی و نقشه‌ها درزمان مناقصه کامل نیست.
9. مشخصات فنی خوانده نمی‌شود وکارفرما به حداقل قیمت کار را واگذار می‌کند.کارفرما هم باید بداند قیمت مناسب کدام است.مشاور باید قیمت را در بیاورد و کمیسیون مناقصه‌نمی‌تواند به مناسبترین قیمت نظر دهد. برخوردغیرمنطقی بعضی پیمانکاران با اسناد مناقصه وآنالیز قیمتها، منجر به ارائه پیشنهادهایی می‌شودکه تازه پس از برنده شدن و در هنگام کار اجرایی‌متوجه اشتباه خود و تفاوت فاحش میان هزینه باآنچه صورت وضعیت نشان می‌دهد می‌شوند.
10. تقسیم‌بندی رشته‌های تخصصی درسازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور اشکال دارد.فهرست بها مانع پیشرفت و خلاقیت در کار است.خیلی از کارها در فهرست بها نیامده است یا آنقدرقیمت آن پایین است که کسی انجام نمی‌دهد.ضوابطی برای مدیر پروژه وجود ندارد. افرادکم‌تجربه سر کار هستند. در آیین‌نامه ارجاع کار،انجمنها هیچ نقشی ندارند، ممکن است کارفرما4-5 شرکت را همیشه انتخاب کند. در مورد تغییرمقادیر کار، اختیار به کارفرما داده شده است وضوابطی وجود ندارد که نسبتهای کار تغییر نکند.در قوانین سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور،هیچ اشاره‌ای به کارهای صنعتی نشده است.قیمتهای پایه اشکال دارد: اولا مقادیر قابل تغییراست، ثانیا نقشه‌ها به تدریج به پیمانکاران داده‌می‌شود و قابل تغییر است و ثالثا مقادیر متغیر باقیمتهای متوسط باعث تخریب کیفیت کارمی‌شود. طبق بخشنامه اگر ضمن انجام کار کاری‌ابلاغ شود که پیمانکار از آن اطلاع نداشته باشد به‌او اجازه داده نمی‌شود قیمت جدید بدهد، باید باقیمتهای قدیمی کار کند. برخی اقلام فهرست بها باقیمت بازار خیلی تورش (اختلاف) دارد. در مورددیرکرد پرداخت توسط کارفرما در شرایط عمومی‌پیمان پیشنهاد شده است که زمان، اضافه و تعدیل‌پرداخت شود در حالی که تغییر در پرداخت وزمان قابل تبدیل به یکدیگر نیستند. سازمان‌مدیریت کیفیت از پیمانکار خواسته نشده است.در پیمانکاری نظام مهندسی ایمن وجود ندارد. درعوامل پیمانکار کارت مهارت از آنها خواسته‌نمی‌شود.
علاوه بر موارد فوق پیشنهادهایی از طرف‌دست‌اندرکاران طرحهای عمرانی به شرح زیر ارایه‌شده است.
1.گستره نظام فنی و اجرایی کلیه پروژه‌های‌دولتی و خصوصی را در برگیرد و فقط به‌طرحهای عمرانی محدود نشود.
2.برخی پروژه‌ها باید حذف شود زیرا توجیهی‌برای ادامه آنها وجود ندارد. طرحهای نیمه‌تمام باید اولویت بندی شوند و این‌اولویت‌بندی باید بر این اساس باشد که آیامطالعات امکان‌سنجی و مرحله طراحی‌صورت گرفته است یا خیر. مجلس نیز بایدبپذیرد که این کار صحیح است و مسئولان ونمایندگان مجلس طرحهای مورد نظر خود راکنار بگذارند. در انتخاب طرحها به انطباق آنهابا برنامه توجه شود.
3.سایر روشهای اجرایی طرحهای عمرانی موردمطالعه قرار گیرند و متناسب با آنها به کارگرفته شوند.
4.به مهندسی ارزش در مراحل مختلف طرح(انتخاب، طراحی و ساخت) بها داده شود وعوامل دست اندرکار طرح باید این کار را انجام‌دهند.
5.توجیه فنی ـ اقتصادی و مطالعات زیست‌محیطی حتما در مورد طرحها انجام شود واعتبار آن نیز فراهم شده باشد.
6.شرایط عمومی پیمان بر اساس نظام فنی واجرایی اصلاح شود. تمام ضوابط بر اساس‌نظام فنی و اجرایی دقیقا اجرا شود. در شرایطعمومی پیمان، حدود تغییرات مقادیر کار درحد معقول نوشته شود. برای تغییر مقادیر بایداز مهندس مشاور جریمه دریافت کرد. سازمان‌مدیریت و برنامه‌ریزی کشور از کارفرمابخواهد که در مقابل تغییرات نامعقول مقادیرکار پاسخگو باشد. نقشه‌های پایه30 باید
مشخص باشد و قید شود که نقشه‌ها قابل
تغییر نیستند.
7.مهندسان مشاور و پیمانکاران باید بر اساس‌عملکرد خود مورد ارزیابی قرار گیرند.
8.بخش خصوصی، ضوابط و آیین‌نامه‌های‌صلاحیتهای خاص خود را تعیین کند. درانگلستان 1500 انجمن مختلف صنفی ـحرفه‌ای برای کارهای ساخت و ساز وجوددارد. سیستم تشخیص صلاحیت باید براساس‌گزینش بر اساس کیفیت31QBS باشد که‌فدراسیون بین‌المللی مهندسان مشاور(FIDIC) ارایه کرده است. ما فقط به ظرفیت‌و قیمت توجه می‌کنیم. در برخی کشورهامشاوران و پیمانکاران توسط شرکتهای بیمه‌حرفه‌ای تشخیص صلاحیت می‌شوند.
9.نظام پرداختها اصلاح شود. مانند طرحهای‌خارجی، برای پرداختها، اعتبار اسنادی (L/C)داخلی افتتاح شود.سیستم بانکی باید ضامن‌پرداخت دولت باشد، هر مؤسسه‌ای که‌مناقصه می‌گذارد در یک بانک حساب باز کندو بانک تضمین کند که آخر سال به اضافه پول‌بهره می‌دهد و بابت بدهی بهره می‌گیرد.شرکتهای بیمه در مقابل تضمین به موقع کارپروژه را بیمه کنند.
10.تقویت بخش خصوصی باید در دستور کارقرار گیرد. برای حل اختلاف پیشنهاد می‌شودکه کمیسیونی مرکب از نماینده کارفرما،نماینده انجمن مربوط و نماینده سازمان‌مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به هنگام عقدقرارداد تشکیل شود. در بازدیدهای سازمان‌برنامه، از اعضای انجمن و تشکلهای‌پیمانکاری نیز نماینده‌ای وجود داشته باشد و
در صورت عدم قبول کار پیمانکار انجمن‌مربوط نظر بدهد. نظارت کننده و نظارت‌شونده حق اظهار داشته باشند و یک جانبه‌نباشد. در کشورهای صنعتی انجمنهای صنفی‌و حرفه‌ای مهندسی، استانداردها را مشخص‌می‌کنند. در مورد شرکتهای خارجی، بخش‌خصوصی طرف قرارداد باشد و مسئولیت نیزبر عهده آن باشد. برای صدور خدمات فنی ـمهندسی باید با خارجیها به صورت مشترک32امکان همکاری فراهم شود.
11.مواد و مصالح استاندارد مشخص و استفاده ازآنها اجباری شود. سازمان مدیریت وبرنامه‌ریزی کشور باید واحدی برای‌مطالعات راجع به منابع و مصالح ساختمانی‌داشته باشد. پیمانکاران باید دفتر فنی داشته‌باشند، نظام مدیریت کیفیت داشته و موظف‌به استخدام کارشناس برنامه‌ریزی و کنترل‌پروژه باشند. سیستم نگهداری و تعمیرات‌طرحهای عمرانی باید تابع ضوابط مشخصی‌باشد.
شکی نیست که با افزایش گستره مطالعه به‌طرحهای عمرانی نمونه، مسایل و مشکلاتی ازهمین دست تکرار می‌شود. جهت تأیید این مدعا،خلاصه‌ای از مشکلات دو طرح عمرانی گزارش‌شده توسط معاونت فنی سازمان مدیریت وبرنامه‌ریزی کشور در زیر آمده است.
1.شروع عملیات اجرایی پروژه بدون رعایت‌فرایند تصمیم‌گیری منطقی و عدم انجام‌مطالعات تفصیلی.
2.عدم اطلاع دستگاه اجرایی از حجم عملیات‌پروژه که هزینه اجرای آن یک ششم و مدت‌اجرای آن یکسال برآورد شده است.
3.ریزشهای موضعی در زمان قالب بندی وبتن‌ریزی باعث ناهمگونی و کیفیت نامطلوب‌بتن و غیر قابل اطمینان شدن پوشش بتنی‌غیر مسلح شده است.
4.شرکت مشاور از ارجاع کار محروم بوده است.
5.درگیریهای جدی بین مشاور و پیمانکاروجود داشته که حتی به دخالت نیروی‌انتظامی منجر شده است.
6.مطالعات ژئوتکنیک با وجود گذشت 6 سال‌از شروع اجرا و بیش از 5ر2 سال از انعقادقرارداد همچنان ناتمام است.
7.ضعف پیمانکار در عدم تکمیل تجهیز کارگاه‌و عدم تأمین نیروی انسانی مناسب در زمان‌بازدید مشهود بوده است.
8.دستگاه اجرایی بدون توجه به مطالعات طرح‌جامع، پیشنهاد احداث سالن آمفی تاتر راکرده است.
9.مطالعات تفصیلی، بعد از گذشت حدود 7سال از آغاز عملیات اجرایی، تصویب نشده‌است.
10.مشاور در برآورد اولیه عملیات اجرایی‌ضعف داشته است.
وجود مسایل و مشکلات فوق به همراه‌دیگر معضلات موجود در سایر طرحهای عمرانی‌که در اینجا ذکر نشده تأییدی است بر صحت کلیه‌نکات ذکر شده توسط دست اندرکاران طرحهای‌عمرانی و این موضوع دقیقا بازتاب طبیعت وماهیت سیستمی مسایل و مشکلات طرحهای‌عمرانی است. وجود خاصیت ارتباطات متقابل‌بین مسایل و مشکلات بر پیچیدگی موضوع‌می‌افزاید. ضمن آنکه این حکم به معنای آن نیست‌که کلیه مسایل و مشکلات هم ارزند و وزن ودرجه اهمیت آنها یکسان است.
جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
سه بعد زمان، هزینه و کیفیت مؤلفه‌های اساسی‌تضمین موفقیت انجام یک پروژه هستند. به‌عبارت دیگر، موفقیت در پروژه به معنای انجام آن‌در زمان معین با هزینه پیش‌بینی شده و کیفیت‌مقرر است که باید منطبق با رعایت ملاحظات‌زیست‌محیطی به انجام برسد اگر کیفیت به مفهوم تطابق با نیازمندیها تعریف شود، طرحهای عمرانی باید از چنان‌کیفیتی برخوردار باشند که نیازمندیهای تعیین شده‌در تعریف طرح را برآورده سازند که قطعا ناظر برتأمین اهداف مورد نظر آحاد جامعه است. با این‌تعبیر مشاهده می‌شود که طیف گسترده‌ای ازعوامل در کیفیت طرحهای عمرانی تاثیرگذارهستند بویژه اگر بدانیم که تاخیر در زمان انجام‌طرح و افزایش هزینه‌ها، به نوبه خود، بر کیفیت‌طرح اثر می‌گذارند اهمیت موضوع کیفیت صدچندان می‌شود.
با نگرش سیستمی به طرحهای عمرانی‌مشخص می‌شود که این طرحها در درون محیطی‌عمل می‌کنند که برخی عوامل آن (اقتصادی،سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و حقوقی) می‌توانندتحت کنترل نباشند. ضمنا در این محیط قوانین ومقررات حاکم بر عملکرد طرحهای عمرانی وجوددارد که برخی از آنها توسط سازمان مدیریت وبرنامه‌ریزی کشور تحت عنوان شرایط عمومی‌پیمان و معیارها، استانداردها و ضوابط فنی وبعضی توسط سایر وزارتخانه‌ها از جمله وزارت‌امور اقتصادی و اجرایی (در زمینه مالیاتها) وآیین‌نامه شرکتهای دولتی و قانون محاسبات‌عمومی (در زمینه نحوه برگزاری مناقصه و نحوه‌پرداختها) وضع می‌شود. برای تأمین کیفیت‌طرحهای عمرانی ضروری است که مسایل ومشکلات عمده این طرحها در چارچوب نظام فنی و اجرایی (که شامل مراحل مطالعات بنیادی،تهیه طرح، اجرای طرح و ارزشیابی طرح است) مورد بررسی قرار گیرد که در ادامه به آن اشاره‌می‌شود:
تعریف طرح. انگیزه تعریف طرح در سالهای‌اخیر عمدتا مسایل سیاسی و دیدگاه بخشی حاکم‌بر مسئولان و نمایندگان مجلس بوده است که‌باعث عدم توازن بین اعتبارات عمرانی و حجم‌قراردادهای منعقده با پیمانکاران و مشاوران‌می‌شود.
تهیه طرح. طرحهای عمرانی بدون مطالعات‌توجیهی فنی ـ اقتصادی و زیست محیطی شروع‌می‌شوند. فقدان این مطالعات که قاعدتا باید ناظربر اجرا یا عدم اجرای طرح، بررسی گزینه‌های‌مناسبتر و نهایتا تعیین مشخصات نسبتا دقیق‌طرح باشد موجب می‌شود که به کیفیت طرحهای‌عمرانی لطمه‌های فراوانی وارد شود. صرف زمان‌کافی برای مطالعات موسوم به فاز صفر و حصول‌اطمینان از مطالعات دقیق، صرفه جویی در زمان،هزینه و کیفیت انجام طرحها به دنبال خواهدداشت.
اجرای طرح. عدم وجود اعتبارات لازم برای‌شروع طرح منجر به این می‌شود که حجم محدوداعتبارات در تعداد کثیری از طرحها به طورنامتناسب توزیع شود.
سایر مسایل و مشکلات طرحهای عمرانی‌را می‌توان در کارا نبودن نام حقوقی (عدم‌تأمین‌حقوق افراد و وجود شفافیت مرزهای اختیار
و مسئولیت) نبود سیاستهای روشن کلان‌اقتصادی (توجه به‌ضرورت اهمیت تقویت بخش‌خصوصی، تاثیر بارز کنترل تورم در عدم تغییرفاحش شرایط اقتصادی قرارداد) عدم تدوین‌معیارها، استانداردها و ضوابط مناسب اجرای
طرح، فقدان نظام انگیزشی و ارزشیابی مناسب‌خلاصه کرد.
پیشنهادها
پیشنهادهای اساسی که از بررسی مسایل ومشکلات عمده در این مقاله استنتاج می‌شودهمان مفاد مواد مندرج در قانون برنامه سوم‌توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی34 است که‌محصول خرد جمعی کارشناسان و مسئولان‌دستگاه برنامه‌ریزی کشور (سازمان مدیریت وبرنامه‌ریزی کشور) است و باید به آن به عنوان‌میثاق ملی در کلیه سطوح تصمیم‌گیری توجه‌جدی شود.
بدیهی است اصول زیر باید راهنمای اجرای‌پیشنهادها باشد.
1.استفاده از نهادهای ذیصلاح داخلی و حتی‌مشاوران خارجی برای مطالعات بنیادی،انتخاب طرحهای موجه از درون مطالعات‌جامع بخشی در ارتباط با نظام برنامه‌ریزی وهماهنگ با منابع مادی و غیر مادی جامعه‌صورت بگیرد.
2.بررسی روشهای مختلف اجرا بر حسب‌شناخت طبیعت و پیچیدگی پروژه‌ها.
3.مشروط کردن عقد قرارداد و اجرای طرحها به‌تأمین منابع، زمین، جواز، ساختمان، آب، برق‌و مانند آنها.
4.پیش‌بینی تضمینهای لازم برای انجام تکالیف‌طرفین قرارداد و در نظر گرفتن خسارتهای‌ناشی از عدم انجام به موقع تکالیف.
5.تضمین پرداخت صورت وضعیتهای طرحهای‌عمرانی توسط موسسات مالی اعتباری وبیمه.البته تحقق چنین امری منوط به توسعه‌کافی بازارهای سرمایه در کشور است.
6.توجه به ضرورت ارزشیابی مستمر پروژه‌ها
7.توجه به اهرمهای قانونی تشویق و تنبیه
8 .ضرورت مستندسازی تجربه غنی تهیه واجرای طرحهای عمرانی در کشور
9.توجه اساسی به تحولات فناوری حرفه وبه‌هنگام‌سازی اطلاعاتی عوامل دست اندرکارطرحهای عمرانی.
یادآوری دو نکته مهم در این مورد حائزاهمیت فراوان است. اول اینکه در شرایطی که بارشد همه جانبه و فراگیر سازمانهای غیردولتی(NGOs) در جهان جهت مشارکت بیشتر درتصمیم‌سازی مواجه هستیم، به نقش سازمانهای‌حرفه‌ای ـ تخصصی مهندسان مشاور و پیمانکاری‌در تدوین مقررات و قوانین کشور و رفتار یکسان‌با بخش دولتی و خصوصی در طرحهای عمرانی‌باید بها داده شود. مصوباتی از جمله حذف بند ب تبصره 24 قانون بودجه سال 1379 که براساس آن شرکتهای دولتی موظف بودند برای عقدقرارداد، در مناقصه‌های مربوط به طرحهای ملی واستانی در شرایط رقابتی، رفتار یکسانی با بخش‌خصوصی داشته باشند، فضای همکاری صمیمانه‌و فعال بخشهای دولتی و خصوصی را تیره و مبهم‌می‌سازد. دوم به مفاد این قانون به نوعی در قانون
برنامه دوم توسعه نیز اشاره شده بود. اما در عمل‌با عدم اجرای آنها مواجه شدیم. آنچه لازم است به‌عنوان یک اصل به آن توجه جدی شود، التزام به‌برنامه و تدقیق جایگاه قانونی سازمان مدیریت وبرنامه‌ریزی کشور به عنوان سازمان حرفه‌ای ـ
تخصصی در سطح جامعه است که ضروری است‌در جهت ارتقای کیفی و روشن شدن جایگاه‌قانونی آن گامهای اساسی برداشته شود.
منابع و ماخذ
1.امام جمعه‌زاده، محمد حامد سیستمهای مختلف‌اجرای پروژه و پیشنهاد نحوه انتخاب سیستم بهینه‌برای اجرای طرحهای عمرانی کشور ، پروژه پایان‌نامه‌کارشناسی ارشد مدیریت اجرایی، سازمان مدیریت‌صنعتی، آبان 1378.
2.عظیمی، حسین سلسله مباحث برنامه سوم توسعه،سازمان مدیریت صنعتی، 1378.
3.فرزانه، مسعود، ارزیابی و تحلیل هزینه و بهره وری‌منابع در سرمایه‌گذاریهای عمرانی ، مجله برنامه وبودجه، 1376.
4.شفاعت، احمد، پژوهشی پیرامون ارزشیابی طرحهای‌عمرانی مهم مرکز آموزش مدیریت دولتی ، پایان‌نامه‌کارشناسی ارشد، بهمن 1373.
5.سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، دفتر اقتصادکلان، گزارش اقتصادی سالهای مختلف.
6.مشایخی، علینقی، عملکرد نامطلوب طرحهای‌عمرانی و مسئولیت دولت و مجلس شورای اسلامی ،مؤسسه عالی پژوهش در برنامه‌ریزی و توسعه، مجله‌برنامه و توسعه، دوره 2، شماره 3، پائیز 1371.
7.اشراقی، بهمن، آشنایی با روشهای نوین اجرایی‌طرحهای عمرانی ، نشریه مجلس و پژوهش مرکزپژوهشهای مجلس شورای اسلامی، شماره 4، مهر وآبان 1372.
8.همشهری، دوشنبه 13 خرداد 1381.
